【摘要】本文试图从产生背景、主客体关系等方面对新公共管理中的顾客导向进行了界定和分析,并借鉴ISO9000质量管理体系中由顾客导向引导出来的组织持续改进的PDCA循环模型来论述顾客导向之于政府组织持续改进的重要意义。同时论述了新公共管理中的顾客导向导致中国政府职能从管理型政府向管理服务型政府的转变。
【关键词】新公共管理顾客导向
“新公共管理”是从传统公共行政管理的基础上演变而来的,其作为一种公共事务管理的新理念和新模式正在全世界范围内大行其道,反过来对传统公共行政管理的理念和行为方式形成极大的冲击和震撼。
“新公共管理”运动首先在英美发起,随后又在澳大利亚、新西兰、日本等国掀起,而后波及到其他发展中国家,它是基于西方自上世纪80年代以来风云变幻的社会现实,更多地采用了企业管理的理念、方法和技术引进市场竞争机制。从学科发展的意义上讲,其吸纳了多学科的最近研究成果,有着多学科的理论背景,在公共行政学基础上,集纳了经济学、管理学,特别是企业管理以及政治学、社会学、政策分析、公共关系学等学科的观点。其目的是提高公共事务管理水平和公共服务质量。它主张要冲破政府对公共事务管理的独占,实现管理主体多元化;要求重新定位政府与公民的关系,形成“顾客导向”的主、客体关系;要抛弃政府揽权的做法,采取市场化的运作机制;要改变命令式、管理式的做法,进一步确立沟通、协商式的管理方式;在工作业绩的考核上,纠正过去仅仅强调行为过程的倾向,更加注重产出的效果和综合效益。
“新公共管理”所倡导的是在现代市场经济体制下,随着社会事务的日益复杂、公众需求多样化和个性的加强,以及偏好外延和内涵的同步拓展、政府的行政理念、组织原则和运行方式都应进行平静而深刻的变革和再造。整个政府再造的过程应建立在这样的价值理念之上:以顾客导向、竞争导向、结果导向为中心,提供具有整体性、连贯性、无缝隙服务,以实现同等投入得到更多产出或减少成本而不减少产出,最终满足顾客的需要,赢得市场竞争力。
一、顾客导向产生的背景和原因:由生产者社会转向顾客社会
19世纪中期以后,随着市场的开拓和技术的进步,大规模的工业化生产模式占据了主导地位,此时的社会是一个生产者导向的社会,在国民收入的决定模型中,总供给相对于总需求更为重要,这也从侧面反映了当时社会状况:由于市场的相对广阔,顾客的作用不被凸显,生产者主导了社会,整个社会呈现的是一种卖方市场。在这种工业化模式的影响下,政府和其他公共组织也逐步吸纳了这些组织原则和运行方式,形成了一个职能分工、层级节制的官僚制模式。
20世纪初尤其是30年代以后,需求相对于供给对国家经济显得更为重要,因此国民经济的决定模型被修正为总需求决定模型。到20世纪80年代,社会的各主要领域不同程度地出现了买方市场,顾客社会得以确立,顾客为上帝的观念从商业部门扩展到各个领域,能否满足顾客的需求关系到各类组织的生存与发展,政府也不例外。对政府而言,能否满足公众的需求是其合法性和有效性的基础。
二、“新公共管理”中顾客导向的主、客体关系
很早以前,卢梭就将人民与政府的关系界定为主仆关系,按照这一理论,政府官员是人民的勤务员,理所当然地为主人提供服务,但在传统的公共行政学说中,政府管理者处于社会金字塔的顶端,它受命管辖公共权力,政府与民众之间是管制者与被管制者的关系,这使得官员中普遍盛行着精英主义意识,使得他们将自己与民众的关系定位于不平等。在“新公共管理学”中认为,政府与民众之间的关系实质是“契约”,政府应当在平等的基础上为社会、为民众提供服务,所以它更多地借鉴了市场学的观点,认为政府管理者是公共产品的生产者和得供者。而民众则是需求并接受这种产品和服务的“顾客”,认为一个民主的政府及存在的价值就是为它们的公民服务,管理者必须以民众为中心,为民众服务,满足顾客的需求。可见新公众管理校正了传统的主体中心主义,强调“顾客导向”的客体中心主义,由过去的管理者唯我独尊转变成为“顾客至上”。
三、充分理解“新公共管理”所提的政府顾客的定义和范围
在商业模式中对顾客最权威的也是全世界较为认同的释义来自ISO,即国际标准化组织(International Organization for Standardization)。该组织是由多国联合组成的非政府机构,成立于1947年,其公布的ISO9000标准中,就对顾客的定义和顾客导向在商业模式中的作用加以阐述,他们认为顾客为关注焦点(Customer focus)是组织发展的源动力,组织是依存于顾客。因此组织应理解顾客当前和未来的需求,满足顾客要求并力争超过顾客期望。顾客是指“接收产品的组织或个人”。例如消费者客户最终使用者、零售商、受益者和采购方,顾客可以是供方组织内部的或是外部的。如政府公务员就是政府组织内部顾客。顾客的需求是不断变化的,因此,组织不仅要了解的掌握顾客目前的需求,还要了解顾客未来的需求和期望,要始终关注顾客需求的变化。同时组织应确认顾客明确和隐含的需求,了解顾客的期望,包括组织有能力满足和无法满足的期望,并与顾客进行沟通,将顾客的需求转化为组织内部的目标和需求,并在组织内部分解落实,以满足甚至超过顾客的要求和期望。政府作为一个组织,做好顾客需求的分析是至关重要的。
四、顾客导向是“新公共管理”倡导下“政府再造”的源动力
在一个顾客导向的社会中,消费者群体处于首要地位,并且随着社会的发展,消费者也逐步意识到并坚持着这种首要地位,因他们的需求偏好不同,要提高消费者的满足度,供应商就必须提供个性化的、快捷的、优质的、多样化的新产品和服务。由于存在着政府组织的管理服务的扩张,日益增长的顾客需求与期望之间存在差距,这种“势能”必将推动政府组织改变自身的不足来提高服务水平,以提升政府的声誉和形象。这种动力来自政府组织对外部顾客需求的判断,并化作政府再造的源动力。
五、“新公共管理”的顾客导向将使政府组织持续改进,提供了一个良性循环
在ISO9000标准的管理体系中,提出了一个由顾客需求导向而引出的组织可持续改进的PDCA循环(Plan:计划、Do:执行、Check:检查和Action:行动),见图1。 
图1中,顾客和相关方的要求,包括法律法规要求作为产品实现的输入,通过产品实现过程,输出产品提交顾客,以取得顾客满意。其中有“管理职责”、“资源管理”、“产品实现”和“测量、分析、改进”代表了体系四大板块,四大板块通过箭头形成闭环,表示体系是不断循环上升,持续改进的。政府组织以顾客导向为出发点形成良性循环,将提升其对顾客群众的服务水平。
六、“新公共管理”中顾客导向出现的偏差
在顾客导向中很难对顾客做出准确的判断,甚至会出现不同顾客群体的需求是与之相悖的。也存在眼前顾客、潜在顾客、近期顾客、长期顾客、内部顾客、外部顾客、个体顾客、整体顾客、直接顾客和间接顾客的不同。在了解顾客需求时,由于顾客的知识水平、科技水平,利益集团不同,会提出一些看似合理,但有可能对其他顾客利益形成损害,或牺牲环境,或牺牲资源的需求,这就要求政府组织在了解顾客需求时要用科学发展观的思想通盘考虑,去伪存真。以政府土地规划部门为例,所有土地建设报批单位毫无异议都是该政府组织的顾客;但并不是顾客的全部,在这些报批单位中都代表不同集团的利益,作为一个商业化组织应首先考虑其利益的最大化,其提出的需求有可能会伤害到公众这个最大顾客群落的利益,而公众顾客的需求并不容易简单识别。因此,作为土地规划部门对报批单位的这种顾客需求的满足是程序的合法性、一次性告知义务、审批结果的及时性和明示。而不是一味考虑满足其单方面利益需求。如果政府组织没有认识到或执行中没有严格遵循这种原理,必将导致顾客导向的偏差。
七、“新公共管理”的顾客导向在中国政府治理的创新:从“管理型政府”向“管理服务型政府”转变
经过20多年的改革,中国政府治理模式,已成功的实现了由“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变。现阶段的中国政府,无论是对内即政府自身,还是对外即面向社会,都必须承担起繁重的管理职能,至少目前还不到淡化管理的阶段。同时把政府定位于“管理服务型”决不意味忽视政府公共服务的重要性,而是要不断扩大公共服务范围,最大限度的提高公共服务质量。中国政府以为人民服务为宗旨,满足广大人民群众这一整体顾客的需求,注重民意更应该是我们各级政府义不容辞的首要职责。从发展的角度来看,政府应更好地履行这样的职责并有效地促进经济社会的发展与进步。
总之,顾客导向是“新公共管理”的核心。在现实中既要利用顾客导向来推动政府组织的改造,提升政府机构服务大众的水平,使政府工作得到持续改进,又要防范由于一味地追求顾客需求或对顾客群体没能做出准确的判断,而对工作中产生的偏差问题的探讨,将对我党和政府深入落实科学发展观;以人为本的思想有着重大的现实意义。
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